（接上期）

三、党内法规的体系架构

规范党组织的工作、活动和党员行为的党内法规数量众多，并不是以单一文本的形式出现。这就要求在不同的党内法规之间有所区分，使之以体系化的形式出现。以下对党内法规体系架构的探析，主要从横向和纵向两个维度加以考察。

(一)横向维度

横向维度的党内法规体系，主要反映了党内法规在规范内容上的差异性。党的十八大报告指出，要“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。这为我们在横向维度上分析党内法规的规范内容提供了重要参考。以上“五大建设”为党内法规在横向范畴上的划分奠定了基础。据此，党内法规体系可以细分为以下七个部分：

第一，综合性党内法规。例如，2012年11月14日党的全国代表大会修改通过的《中国共产党章程》等。

第二，党的思想建设方面的党内法规。例如，2013年2月19日中组部印发的《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》等。

第三，党的组织人事建设方面的党内法规。一是组织建设方面的党内法规，例如2008年10月29日中央委员会印发的《中国共产党党校工作条例》；二是干部人事方面的党内法规，例如2014年1月15日中央委员会印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》、2014年6月10日中央办公厅印发的《中国共产党发展党员工作细则》等。

第四，党的作风建设方面的党内法规。例如，2012年12月4日中共中央政治局通过的《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》、2013年11月18日中央委员会印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。

第五，党的反腐倡廉方面的党内法规。例如，2010年7月11日中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、2013年12月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关国内公务接待管理规定》等。

第六，党的民主集中制建设方面的党内法规。例如，1980年2月29日中央委员会通过的《关于党内政治生活的若干准则》、1990年5月25日中央委员会印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》、2004年11月7日中央委员会印发的《中国共产党党员权利保障条例》等。

第七，党的军事方面的党内法规。例如，2003年12月5日中央委员会颁布的《中国人民解放军政治工作条例》等。

(二)纵向维度

纵向维度的党内法规体系，主要反映了党内法规在效力位阶上的差异性。《条例》第21条规定：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：(一)是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；(二)是否同宪法和法律不一致；(三)是否同上位党内法规相抵触；(四)是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突；(五)是否就涉及的重大政策措施与相关部门和单位协商；(六)是否符合制定权限和程序。”显然，此条规定之所以出现“上位党内法规”和“同位党内法规”的表述，就是因为党内法规在纵向维度上存在效力位阶上的差异。

在纵向的效力位阶上，可以对党内法规体系进行如下划分：

第一，党章。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本性规定。《条例》第25条规定：“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。”党章修改工作由党的全国代表大会负责，其他党内法规的制定、修改以及废止都应该以党章为根本依据。

第二，准则。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定，在党内法规体系中的效力仅次于党章。例如，2010年1月18日正式发布实施的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。

第三，条例。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定，在党内法规体系中的效力低于准则。例如，1997年2月中共中央颁布的《中国共产党纪律处分条例(试行)》以及在此基础上修订而成并于2003年12月31日由中共中央正式颁布实行的《中国共产党纪律处分条例》等。

第四，规则、规定、办法、细则。其对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定，制定主体包括但不限于党的中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。规则、规定、办法、细则的效力在准则以下，比较党章、准则、条例，内容最具体、运用最普遍。

四、党内法规与国家法律的关系

党内法规与国家法律的关系，是在理论和实务中都无法回避的问题。《决定》指出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。表明无论是将党内法规定位成“软法”，还是国家法治体系中的一部分，都面临着与国家法律的关系处理问题。党内法规与国家法律之间主要呈现以下五种关系。

(一)价值取向的一致性

《决定》指出，建设中国特色社会主义法治体系，要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。可以看到，党内法规与国家法律在国家法治体系中呈现出一种价值同向性关系。两者共存于中国特色社会主义法治体系中，在根本价值指向上一致。党内法规是党要管党、从严治党的制度依据和保障，目的是让党更好地为人民服务；国家法律是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障，目的是让人民生活得更美好。“一切为了人民，是党的领导和社会主义法治建设的基础。”党内法规和国家法律统一于人民利益福祉这一最高目标之下。正是在此意义上，习近平强调：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”

(二)规范对象的相融性

《决定》强调，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。可以看到，党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的工作、活动和党员行为，保证着党的理想信念宗旨，是执政的中国共产党党员的行为底线；国家法律着眼于全体公民，体现国家意志，规范公民行为，是全体中华人民共和国公民的行为底线。二者并不相互排斥，反而相互支撑、相互融洽。这正是中国特色社会主义法治体系建设的要求。作为执政党的党员应当是公民中的优秀分子，对党员的更加严格甚至苛刻的要求对于其他公民的向善向上具有示范意义。但在实践中，有的党内法规的规范对象不仅仅是党组织和党员，还包括其他公权力机关和公职人员，即使是《条例》颁布后制定的党内法规也存在这样的情况。如2010年7月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，规范的对象包括非中共党员的副处级领导干部；2013年11月25日，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条规定，本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。实际上，如果规范对象涉及党组织和党员以外的公权力机关和公职人员的，应该以国家法律的形式出现。

(三)功能发挥的互补性

在国家治理体系中，党内法规与国家法律发挥着具体而不同的功能。其实，早在苏俄十月革命胜利之初，列宁就曾对执政党和国家政权机关进行了区别，认为二者是两个不同性质的组织，不能把党的组织和国家机关的职能混为一谈。1921年3月，在俄共(布)十大会议上，尽管列宁明确指出党的代表大会所通过的决议对于整个共和国都是必须遵守的，但他更提醒人们注意：“我们不能立刻颁布一项法律。我们决议的缺点就在于它不完全是法律——在党的代表大会上是不能制定法律的。”当然，从当代中国的实践层面看，党内事务和国家事务之间或许没有一条“泾渭”界限，这是一个值得深入探析的问题。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》提出，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，则为解决这类问题指出了一种路向。中国共产党在国家事务中处于领导地位，规范党内事务往往涉及政务。因而，很多党内法规采取党、政联合发文的形式，旨在进一步加强党的领导。为了建立健全党的法规制度体系，提高党的建设科学化水平，党内法规在制定主体和规范对象上要严格符合《条例》的规定，实现党内法规规范党内事务，国家法律规范国家事务，明确二者在所规范的事务上的分野性。

(四)文化倡导的层级性

《决定》指出：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”可以看到，党内法规在制度标准上要严于国家法律。借用著名法学家朗•L•富勒的学说，“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。”可以说，党内法规体现了“愿望的道德”，是社会高标准的道德；而国家法律则体现了“义务的道德”，是社会最低限度的道德。其实，两种道德的背后都关涉人与人之间的社会关系。比较典型的例子是：《中国共产党纪律处分条例》专门对严重违反社会主义道德的行为进行了相应规范，与此相比，国家法律对一些纯道德行为并不作规范；另外，《关于领导干部报告个人有关事项的规定》对领导干部报告个人事项的义务进行了规定，与此相比，国家法律对普通公民个人事项的报告义务并不作要求。应该看到，党内法规这样的制度设计是与党的先进性、纯洁性直接相关的，与中国共产党“是中国工人阶级的先锋队”“同时是中国人民和中华民族的先锋队”直接相关。中国共产党代表中国先进文化的前进方向，因此，就必须用党内法规把“党要管党、从严治党”落到实处，促进党员、干部更加严格地带头遵守国家宪法法律。

(五)制度建设的衔接性

《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《条例》指出，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。可以看到，党内法规是中国共产党内部的规范，国家的宪法和法律为党内法规进行了制度意义上的托底。正如习近平所指出的：“每个领导干部都要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”对此，《纲要》提出了“宪法为上、党章为本”的基本要求。以宪法为遵循，就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一；以党章为根本，就是要按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。这不仅关系党内法规与宪法法律是否相衔接，而且关系党的主张和人民共同意志是否相统一。

总之，形成完善的党内法规体系，有利于政治生态的净化，有利于实现全面依法治国和全面从严治党的统一。在这一历史进程中，坚持“宪法为上、党章为本”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，已经不仅仅是一个单纯的法学理论命题，而且也是已经开启的政治实践道路。因此，首先在法治体系的视野里探析党内法规问题，丰富其学理支撑，对于法学界尤其是法社会学研究领域，无疑具有十分重要的学术价值和实践意义；认真研究党内法规的话语源流、制度定位、体系架构及其与国家法律的关系，将其制度逻辑徐徐展开，无疑是一项有益的尝试。当然，党内法规在制度维度上的基本问题还有很多，诸如党内法规制定质量如何提高、内容交叉重复甚至相互冲突的问题如何解决、如何使党的主张通过法定程序成为国家意志、如何完善党对立法工作中重大问题决策的程序、如何实现党内“立法法”与国家“立法法”的衔接与协调、如何做到“出于”党内法规又“入于”国家法律、如何“把纪律和规矩挺在法律前面”，等等，都值得进一步深入研讨。（完）